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資訊丨地方債監管長效機製生變,意味著什麽?

時間:2023-11-03 17:14:48  來源:正版草莓视频app免费下载集團  已閱:0

來(lai)源(yuan):21世(shi)紀(ji)經(jing)濟(ji)報道(dao)


中央金融工(gong)作會議(yi)10月30日(ri)至(zhi)31日在(zai)北(bei)京(jing)舉行。會議指出(chu),建(jian)立(li)防範化(hua)解地方(fang)債(zhai)務風(feng)險(xian)長(zhang)效機(ji)製,建立同(tong)高(gao)質(zhi)量發(fa)展相適(shi)應的政府債務(wu)管(guan)理機製(zhi),優(you)化中(zhong)央(yang)和(he)地方政府債務結(jie)構(gou)

而在此前,監管部門關於長效機製的提法是“完善防範化解隱性債務風險長效機製”。這意味著長效機製出現了細微(wei)變(bian)化,記者采訪(fang)了解到(dao),可能有以下幾(ji)重變化:防範化解風險的地方債務類型不僅(jin)包括隱性債務,還包含(han)經營性債務等非隱性債務,強化全口徑監管;可能會有更多部門參(can)與化債,形成央地協調、不同部門分工合作的監管新框架;推動央地事(shi)權劃(hua)分、地方稅製完善等中長期改革(ge)。

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“防範化解隱性債務風險長效機製”何解?

 2015年1月(yue)1日是(shi)地方債曆史(shi)上的一(yi)個(ge)關鍵(jian)時(shi)刻。在此(ci)之(zhi)前,2014年修訂(ding)通(tong)過(guo)的(de)預算(suan)法提(ti)出,經國務院批準的省、自(zi)治區、直(zhi)轄(xia)市的預算中必需(xu)的建設投(tou)資的部(bu)分(fen)資(zi)金(jin),可以(yi)在國(guo)務院(yuan)確定的限(xian)額(e)內,通過發行地方政府(fu)債券舉(ju)借(jie)債務的方式籌(chou)措(cuo)。除(chu)該(gai)款(kuan)規(gui)定(ding)外,地方政府及其(qi)所屬(shu)部門不得(de)以任何(he)方式舉借債務。 

 新預(yu)算法於2015年(nian)1月1日起(qi)施行,也(ye)就(jiu)意(yi)味(wei)著(zhu)從2015年(nian)起地方政府的舉債方式隻有發行地方政府債券一種(zhong),其他舉債方式均不合法(fa)。但(dan)實踐(jian)中,地方政府違法違(wei)規舉債仍存(cun)在,尤(you)其是通過PPP、政府購買(mai)服(fu)務、政府投資基(ji)金等新方式舉債。這些債務因為並未納入(ru)預算,被(bei)稱為隱(yin)性(xing)債務。

從(cong)2017年起,隱性債務的問(wen)題(ti)引(yin)起中央重(zhong)視(shi),中央會議多(duo)次(ci)提及隱性債務風險及化解(jie)的問題。2017年7月14日-15日召開的全國金融工作會(hui)議強(qiang)調,各級(ji)地方黨(dang)委(wei)和政府要(yao)樹(shu)立正確政績(ji)觀(guan),嚴(yan)控地方政府債務增(zeng)量(liang),終(zhong)身問責(ze),倒(dao)查責任(ren)。

2017年7月24日召開(kai)的中央政治(zhi)局(ju)會議強調,要積(ji)極穩妥(tuo)化解累(lei)積的地方政府債務風險,有效(xiao)規範地方政府舉債融(rong)資,堅決遏(e)製隱性債務增量。這也是中央會議首(shou)次提出“隱性債務”一詞(ci),以此為(wei)開端(duan)隱性債務監管進入強監管時代(dai)。

2021年12月召開的全國財(cai)政工作會議指出,對化債不實(shi)、新(xin)增隱性債務的要嚴肅問責,完善(shan)防(fang)範化解隱性債務風險長效機製。據記(ji)者檢(jian)索(suo),這(zhe)是監管部門首次提出這一長效機製,此後(hou)財政部及(ji)中央預決(jue)算報告也多次提到這一機製。

值(zhi)得注(zhu)意的是,在2021年、2022年用(yong)的詞是“完善”,也就是長效機製已初(chu)步(bu)建立了(le),但還需完善。某(mou)種程(cheng)度上,2017年-2021年關於隱性債務強監管的措施(shi)可(ke)視為“防範化解隱性債務風險長效機製”的具(ju)體(ti)內容(rong),包括遏製增量、開好(hao)前門、化解存量、強化問責、平台(tai)轉型(xing)等(deng)。

其中化解存量是重中之重。據(ju)記者了解,2018年8月監管部門已(yi)完成(cheng)了對(dui)隱性債務的統(tong)計。諸多地方公布(bu)了隱性債務化解方案(an),大多要求(qiu)在5-10年間將隱性債務化解完畢。

據記者了解,化解方式(shi)包(bao)括(kuo)六類:直接(jie)安(an)排(pai)財政資金償(chang)還(hai);出讓(rang)政府股權以及經營(ying)性國有資產權益償還;利(li)用項目(mu)結轉資金、經營收(shou)入償還;合(he)規轉(zhuan)化為企(qi)業(ye)經營性債務;通過借新還舊(jiu)、展(zhan)期等方式償還;采(cai)取破(po)產重整或清算方式化解。

隱性債務存量化解的效果是顯(xian)著的。2021年後,廣東(dong)省、北京市等地區完(wan)成隱性債務清(qing)零(ling)。2021年11月24日召(zhao)開的國常(chang)會指(zhi)出,地方債務管理取(qu)得積極(ji)成效,隱性債務減少,政府總(zong)體杠(gang)杆(gan)率穩(wen)中有降。

2022年12月,時任財政部部長劉昆(kun)在學習(xi)時報上(shang)發表文(wen)章(zhang)稱(cheng),這些年,站长统计草莓视频下载app堅(jian)持底(di)線(xian)思(si)維(wei),統籌發展和安全,政府法定債務餘額與(yu)國內生產(chan)總值之比控(kong)製在50%以下,地方隱性債務減(jian)少1/3以上,財政狀況(kuang)健康(kang)、安全,為應對新的風險挑(tiao)戰(zhan)留(liu)出足(zu)夠(gou)空(kong)間。

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新機製的方向(xiang)

令(ling)市(shi)場(chang)困(kun)惑(huo)的是,在隱性債務減少的同時,今(jin)年上半(ban)年一些地方城(cheng)投債券出現技(ji)術性違約,顯示地方債務壓力(li)仍然(ran)較(jiao)大。究其原因(yin),隱性債務減少(shao)的同時,地方非隱性債務仍(reng)在擴張(zhang),由(you)此導(dao)致地方政府全(quan)口徑債務出現增長。

這就涉及地方債的分類。地方債可分為政府債務、隱性債務、需要關注的債務、平(ping)台公司經營性債務。各類債務概念(nian)較為複(fu)雜,但從前至後政府承擔(dan)的還款責任越來越(yue)弱(ruo)。

總體看(kan),地方政府債務納(na)入預算管理,也被稱為“顯性債務”、地方政府法定債務,其管理相對規範,屬於(yu)“開前(qian)門”的範疇,近(jin)年來增長較快。截(jie)至11月2日,地方政府債務餘額約(yue)40萬(wan)億,相比(bi)2014增長了24萬(wan)億。地方政府法定債務的擴(kuo)張導致(zhi)地方付(fu)息壓(ya)力增長,由此可能削弱地方對隱性債務的支持力度。

隱性債務要求“化存控增”,也是監(jian)管的重點(dian)。“10年化債”的要求疊(die)加(jia)賣(mai)地收入大降(jiang),地方更多通過隱性債務轉化為企業經營性債務、借新還舊等方式化解隱性債務,但其中可能存在虛假(jia)化債,導致隱性債務的規模(mo)偏低(di)。

比如玉(yu)溪(xi)市曾(ceng)披(pi)露,2019年7月,紅(hong)塔(ta)區國資公司向上海(hai)證(zheng)券交易(yi)所申請(qing)非(fei)公開發行公司私(si)募債,用“借新還舊”的方式償還2016年發行的債券(quan)4.97億(yi)元(yuan),並將此視為隱性債務已化解。但按(an)照監管部門規定,隱性債務借新還舊隻(zhi)是拉(la)長期限,並(bing)不改(gai)變隱性債務餘(yu)額,“新債”也要視為隱性債務。

關(guan)注類債務及經營性債務不在嚴監管的範(fan)疇內(nei),導致二(er)者(zhe)增長較快。南(nan)方省(sheng)份(fen)某區(qu)縣債務辦(ban)人士表(biao)示,對比2018年8月建立債務監測(ce)係統時,隱性債務雖(sui)未增長,但關注類(lei)債務和經營性債務增長較快(kuai)。平台公司(si)實際上以新增經營性債務的名(ming)義(yi)進(jin)行隱性債務的還本(ben)付息,但經營性債務很(hen)難(nan)達(da)到界定標準(zhun),即(ji)對應(ying)經營性項(xiang)目、經營性資產和覆(fu)蓋債務本息(xi)的經營性收入。

簡(jian)言之,新形勢下化解地方債風險,不(bu)能隻盯著隱性債務,而需關注全口徑(jing)債務。今年8月時任財政部部長的劉(liu)昆在全國人大(da)常委會作(zuo)報告(gao)時表示(shi),穩步推(tui)進地方政府債務合並監管,推動建立統一的長效監管製度(du)框架。此次中央金融工作會議指出,建立防範化解地方債務風險長效機製,建立同高質量發展相適應的政府債務管理(li)機製,優化中央和地方政府債務結構。

東方金誠(cheng)首席(xi)宏觀分析師王(wang)青表示,這意味著繼(ji)地方政府顯性債務、地方政府隱性債務之後,地方城投平台各類經營性債務也將(jiang)全部納入風險防範化解範圍(wei),即對地方債務嚴格實行全口(kou)徑管理。

一些(xie)地方已有探(tan)索。江(jiang)蘇(su)省審計(ji)廳今年7月公布的《2022年度省級預算執行和其他(ta)財政收支情況審(shen)計結果(guo)》在回顧(gu)2022年工作時表示,江蘇在全國率(lv)先(xian)建立覆蓋(gai)政府債務、政府隱性債務、融資平台公司經營性債務的全口徑債務管理體係(xi)。

江蘇省提出,各(ge)地政府應當(dang)加強融資平台公司全口徑債務監測管控,全麵摸清融資平台公司政府隱性債務、經營性債務和或(huo)有負債底數。地區年度新增經營性債務融資規模,原則上要與地區名義經濟增速(su)、項目投資資金需求、預期回報(bao)水(shui)平和對應融資主(zhu)體的償債能(neng)力相匹配(pei)。

此前主要由財政部門負(fu)責隱性債務的監管,而在“防範化解地方債務風險長效機製”下,可能會有更(geng)多部門參與化債,形成央地協調(diao)、不同部門分工合作的監管新框(kuang)架(jia)。

長期(qi)以來,地方債牽(qian)涉到中央和地方關係,一些研(yan)究認(ren)為,分稅(shui)製改革下地方財力不足、地方承(cheng)擔過多事權(quan)是地方債形成的重要原因。與此同時,地方債務涉(she)及財政、發改、金融監管等部門(men),監管政策的不統一導致了監管空白和監管套利。

但未(wei)來一段(duan)時間(jian)監管協(xie)調將會強化。今年8月時任財政部部長劉昆在全國人(ren)大常委會作報告時表示,要加強跨(kua)部門聯合監管。10月央行行長潘功勝(sheng)表示,在部委和地方兩(liang)個層(ceng)麵(mian)建立金融支持(chi)化解地方債務風險工作小(xiao)組(zu),製定化解融資平台債務風險係列(lie)文件(jian),引導金融機構按照(zhao)市場化、法治化原(yuan)則(ze),與重點地區融資平台平等協商,依法合規、分類施策(ce)化解存量債務風險。

西部省份某財政廳債務管理處人士(shi)表示,現(xian)在主要由財政部門化解地方政府法定債務和隱性債務,工信部門負責化解拖(tuo)欠(qian)款,金融監管部門和國資部門化解融資平台經營性債務。

國盛(sheng)宏(hong)觀的一份研報稱,兩個“建立”(建立防範化解地方債務風險長效機製、建立同高質量發展相(xiang)適應的政府債務管理機製)為首次提出,應是指後續(xu)更多從債務管理和化解機製入手(shou),繼續改革地方稅製、完善地方主體稅種,擴充(chong)地方收入應也是應有(you)之義,發行特(te)殊再融資債券等可能隻是“以時間換空間”。


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